Reducción de asimetrías de información en el mercado crediticio del Perú mediante la creación de COFOPRI

Reducción de asimetrías de información en el mercado crediticio del Perú mediante la
creación de COFOPRI
Víctor Acevedo Vitvitskaya

1. Introducción
La confianza entre los agentes es un factor fundamental en los mercados crediticios, pues el
bien transado y el pago por este se dan en diferentes momentos. En este sentido, la
percepción que se tenga del potencial deudor es determinante para concretar un contrato de
financiamiento; y esta percepción está directamente relacionada con la capacidad del
deudor para enviar señales que lo diferencien de los agentes que posiblemente incurran en
impagos. Como se puede ver, el principal problema que se debe afrontar es el de asimetría
de información, específicamente el riesgo de selección adversa, porque el prestamista no
puede diferenciar (sin incurrir en altos costos) entre un agente y otro. Las señales en los
mercados crediticios consisten en colaterales que cumplan el rol de avales en caso de
impago, esto muestra que el deudor está dispuesto a entregar un bien preciado para él si no
cumple con su parte del contrato. Esto genera mayor confianza en el prestamista (véase
como una reducción de la asimetría de información) y es más probable que otorgue un
préstamo.
El presente estudio tiene como objetivo determinar el efecto de la Comisión de
Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) en la reducción de asimetrías de
información en el mercado crediticio en estos tiempos. Existen diversos estudios que
evalúan el impacto de COFOPRI en sus inicios y las ventajas que traería en el futuro (véase
Archimbaud, 2006; Morris, 2004; Mosqueira, 2000), sin embrago no existen estudios
formales que muestren el desempeño de esta institución en estos últimos años, he aquí el
valor agregado del presente informe. Para determinar cómo se reduce la asimetría de
información se evaluará el diseño y la implementación del otorgamiento de títulos de
propiedad por parte de la institución mencionada. La hipótesis de nuestro trabajo es que la
actividad de COFOPRI no tiene los notorios impactos que tenía hasta hace un tiempo,
alrededor de 2003. He aquí el valor agregado de la presente investigación, se indaga sobre
el efecto actual de un programa creado en 1996.
Finalmente, después de plantear nuestra hipótesis y el valor agregado del trabajo pasemos a
mostramos cuál es la importancia de llevar a cabo un estudio como este. La importancia de
un estudio de este tipo radica en que se puede apreciar la efectividad de una intervención
estatal en el mercado crediticio; es decir, presenciamos si existe una fortificación de la
confianza entre los agentes por acción del Estado. Esto es sumamente importante porque
fracturas de credibilidad (expresadas en impagos) son fuertemente determinantes del futuro
de este mercado, así como se explicará a continuación. Trabajos como el de León de
Cermeño y Schreiner (1998) muestran que antecedentes de incumplimiento (vistas en el
extremo como causantes de quiebras de las financieras) generan cambios en las
perspectivas de los agentes y en las medidas tomadas por las instituciones financieras para
afrontar los riesgos en el futuro (como exigir más colaterales, restringir préstamos a
actividades riesgosas como la agricultura y otras formas de racionamineto).

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Otro aspecto importante de un estudio como este consiste en que se examina una política
que ataca directamente la base de la pobreza en nuestro país. Como se menciona en el
trabajo de Field y Torero (2002), promover el acceso al crédito es considerado como una
medida fundamental para el alivio de la pobreza. Esto se explica porque un mayor
financiamiento permite hacer más productivas las actividades económicas (tales como la
agricultura) que son predominantes para las personas de bajos recursos que habitan en
regiones rurales. Entonces una efectiva reducción de las asimetrías de información
conllevaría a mejorar las actividades rurales pues se cuenta con colaterales. Como se ve,
examinar los beneficios que genera una entidad como COFOPRI nos muestra los avances
que se pueden realizar en la lucha contra la pobreza y en la fortificación de los frágiles
derechos de propiedad. Al respecto, Felipe Morris (2004) expresa esta situación de manera
tan clara que es conveniente citarlo textualmente:
“…las dificultades para ejecutar contratos frenan el desarrollo económico y la
capacidad de los pobres para usar sus propios recursos que, aunque sean pocos,
les pueden ayudar a salir de su situación de carestía. ¿Por qué invertir en
habilitar una tienda o un pequeño negocio o en mejorar su vivienda si alguien
se los puede quitar junto con los beneficios que les brindan? Así como los
inversionistas huyen de los países donde la expropiación se vuelve cotidiana,
los menos favorecidos también ajustan su comportamiento económico cuando
enfrentan una situación en la que sus derechos son débiles y vulnerables.”
(Morris Guerinoni, Felipe: "La Formalización de la Propiedad en el Perú:
Develando el Misterio"; Pág.6)


2. Marco teórico
En la presente sección se relata brevemente la formación de los asentamientos humanos, los
costos para los migrantes y la necesidad de crear COFOPRI, luego se desarrolla un análisis
sobre la implementación y el diseño de COFOPRI para juzgar su efectividad en la
actualidad (reducción de asimetrías de información mediante el otorgamiento de títulos de
propiedad).
FORMACION DE ASENTAMIENTOS. Si bien es cierto que durante el siglo XIX el
crecimiento de Lima se dio a tasas bajas debido principalmente a bajos niveles de
salubridad y a enfermedades epidémicas, a inicios del siglo XX se gozó de una
modernización expresada en la difusión del uso de las vacunas y en la mejora de la calidad
de agua por el cambio de cañerías (Morris, 2004). Asimismo, la política centralizada que se
venía aplicando en el Perú1, el fuerte despegue de las zonas costeras, la preferente
concepción social que se tenía (tiene) de los pobladores urbanos y costeños frente a los de
zonas rurales, entre otros factores, incentivaron movimientos masivos hacia zonas urbanas
originando un hacinamiento de las personas en las principales ciudades del país, en

1 Luego de percibir el problema de la tugurización urbana, se empezaron a idear políticas descentralizadas
tratando de mejorar el entrono de las zonas rurales para frenar el problema que generaban los
asentamientos humanos.

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particular hacia Lima que fue la ciudad que más creció debido a las migraciones2. Así como
lo muestra Carolina Rouillon Gallese (2007), la población se establecía predominantemente
en áreas rurales hasta inicios de la década del 60, luego se aprecia un cambio de la densidad
demográfica de manera que para el 2005 la población urbana era casi el triple que la
población rural (ver anexo 1). El censo de 1993 muestra que el 33.23% de las viviendas
urbanas estaban ubicadas en pueblos jóvenes.
La gran mayoría de los nuevos establecimientos de los migrantes no eran terrenos
registrados dentro del marco legal, es decir, la gran masa de nuevos pobladores se asentó de
manera ilegal, formando los denominados pueblos jóvenes o asentamientos humanos. Estas
ocupaciones generalmente no conllevaban problemas de desalojo porque podía ser muy
oneroso para el Estado (tanto desde el punto de vista político como económico), claro está
que los desalojos eran realizados si se vulneraba el derecho de los propietarios legales o si
se comprobaba que las nuevas moradas se encontraban sobre una zona arqueológica.
COSTO DE LAS INVACIONES. El traslado no fue gratuito para los migrante. Uno de los
costos más importantes que debían afrontar era el de la formalización. Hernando De Soto
(2004) y su equipo de investigación realizaron un experimento para determinar los
obstáculos que se presentan en el proceso de formalización (no se menciona el horizonte
temporal, pero se entiende que es hasta antes de la creación de COFOPRI - 1996) y se
obtuvo que para construir una casa sobre tierra del Estado se requiere alrededor de 6 años y
11 meses, pues se debía realizar 728 pasos en 52 oficinas del gobierno3. Carolina Rouillon
(2007) estima que el costo total era mayor a US$ 2,000.00. Con esto se aprecia que “era
sumamente difícil para estos nuevos citadinos adquirir viviendas legales” (De Soto 2004).
No obstante, el marco legal no era el único limitante para acceder a un terreno inscrito
formalmente (el elevado precio de los terrenos, el control estatal de los precios de alquiler
provocó que la oferta de viviendas se reduzca; Morris, 2004) de lo cual se deduce que la
única forma de satisfacer las carencias habitacionales era estableciéndose de manera ilegal.
Sin embargo, el mayor costo que debían encarar los inmigrantes era el de no poder
aprovechar el potencial que tenían sus activos. Debido a que las propiedades no estaban
debidamente registradas bajo el marco legal, no podían ser otorgadas como colaterales si el
poblador deseaba acceder a un financiamiento bancario.
Examinemos con mayor detalle este último punto. El hecho de vivir en una casa u ocupar
un terreno no es suficiente para darle la calidad de colateral, porque los demás agentes no
pueden ver la propiedad como verdaderamente suya. Así como lo menciona Edgardo
Mosqueira (2000), si el Estado no reconoce los derechos de propiedad de una persona y por
ende no avala la transferencia de estos, entonces las personas que poseen los activos en
calidad de propietarios, no lo son en sentido estricto. En este sentido, los “propietarios” no
pueden obtener un valor de intercambio de sus activos, simplemente porque hay un aspecto
legal que no les permite disminuir las asimetrías de información a las que se enfrenta el

2 Según la información del censo de 1961, la mitad de la población limeña era originaria de provincias. Como
lo indica Morris (2004), Lima pasó de representar el 5% de la población nacional a comienzos del siglo XX a
representar el 24% en el año 1970.
3 Morris (2004) agrega que para conseguir una pequeña parcela, ésta debía primero ser registrada como
propiedad del Estado, luego ser transferida a la municipalidad respectiva y finalmente sería otorgada a la
persona que la solicitó.

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prestamista tal como lo mencionamos líneas arriba4. Lo expresado nos lleva a pensar en la
idea que transmite De Soto (2000); un bien como una casa tiene su potencial para producir
valor en las “cualidades económicas” (que no son las características físicas), las cuales solo
pueden ser expresadas a los demás (piénsese en las señales de la teoría microeconómica)
mediante una representación formal tal como lo es un título de propiedad. Aquí hacemos
referencia al difundido símil entre título de propiedad y dinero fiduciario: es la creencia de
la gente la que confiere valor al bien que se representa, la creencia conjunta y no individual.
Es decir, para que un activo pueda ser valorado en el mercado (crediticio por ejemplo) debe
existir un consenso sobre su validez, no es suficiente la valoración que tenga para el dueño.
El principal impedimento para obtener ganancias de capital de los activos es el hecho de
que los pobladores no registran sus propiedades conforme el proceso legal de un país. Para
el caso peruano, Edgardo Mosqueira (2000) documenta que los habitantes de los pueblos
jóvenes (en su mayoría migrantes de la sierra a la costa) han canalizado la mayor parte de
sus ahorros y la inversión de sus ingresos a la construcción de sus viviendas. Además, el
Estado tuvo que facilitarles los servicios básicos como electricidad y agua, lo cual es un
valor agregado para las viviendas beneficiadas. El monto de “capital muerto” (según la
definición de Soto, 2000) que se estima para 1997 es de aproximadamente 20 mil millones
de dólares (capital “carente de reconocimiento legal que permitiera emplearlo en el
mercado). Esto no hace más que confirmar lo que estudios como los de De Soto sostienen;
a saber, el surgimiento y subsistencia de la propiedad informal se debe a los restrictivos
marcos legales que caracterizan a los países en vías de desarrollo, que no solo no facilitan
la formalización de las propiedades, sino que incentivan el establecimiento de los
pobladores en propiedades ilegales.
FORMACIÓN DE COFOPRI Y SU IMPACTO. Como menciona Felipe Morris (2004), el
Estado empezó a prestarle mayor atención al problema de fondo de las invasiones, es decir
por qué se originaban, es así que se pasó de las represiones contra los invasores hacia la
tolerancia y negociación. Finalmente se optó por otorgar derechos paulatinamente
constituyendo un programa nacional de formalización. Es de esta manera que en 1996 se
crea COFOPRI, una institución que tiene como objetivo general la integración social y
proveer derechos sobre las propiedades a sus dueños. Como se describió líneas arriba, el
impacto económico de esta institución seria de suma importancia por el hecho de que
permite acceder al mercado crediticio a personas que antes estaban excluidas. Como se
mencionó anteriormente, el presente trabajo pretende evaluar la eficacia de esta institución
en la actualidad, lo cual engloba también el valor agregado de la investigación. Pero antes
revisemos la literatura pertinente sobre el efecto que tuvo en el pasado.
Hasta el momento se ha mostrado que la teoría sostiene que hay una relación positiva entre
titulación y acceso a crédito. Ahora mostremos la teoría en la realidad. Field y Torero
(2004) realizan un estudio en el que se examina el impacto en las probabilidades de acceder
al crédito formal de las personas de zonas rurales, especialmente se interesan por estudiar el
cambio de la situación para las mujeres. Por un lado se muestra que las personas antes de

4 Al respecto, Edgardo Mosqueira refiere que una legislación prohibitiva, es decir, leyes que dificulten la
formalización generan efectos perversos en dos sentidos; en primer lugar, imposibilita usar los activos
inmobiliarios como “medio de intercambio”; y en segundo lugar, merma el desarrollo de los mercados de
capitales, pues la base de estos está compuesta por activos inmobiliarios.

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tener títulos de propiedad tienden a recurrir prestamistas informales tales como panderos,
juntas, vecinos, amigos, entre otros. Sin embargo, después de poseer propiedades
debidamente registradas, las familias cambian de conducta y se animan a postular por un
crédito. Por otro lado, también se evidencia una modificación en el actuar de las
instituciones financieras, pues los resultados muestran que los prestamistas asignan una
probabilidad subjetiva de no pago menor a los agentes que puedan demostrar legalmente la
posesión de terrenos respecto de las personas que no pueden hacerlo. Esto se evidencia por
el cobro de una menor tasa de interés, mayores plazos para el pago y mayores montos5. Las
conductas de los agentes y las decisiones de los financiadores según la posesión de título de
propiedad se muestran en el anexo 2.
Como se ha visto, uno de los objetivos principales de COFOPRI es brindar una propiedad
debidamente registrada a las personas de menores recursos para que puedan darle un uso de
intercambio, es decir, se encuentren en la facultad de tener un colateral aceptable para las
instituciones financieras. Los estudios antes mencionados demuestran que, en efecto, los
habitantes de pueblos jóvenes han gozado de un mayor acceso al crédito después tener un
título de propiedad. Incluso, es común encontrarse con que las mujeres son agentes menos
atractivos para acceder a un crédito que los hombres (comparables) cuando estos dos
grupos no poseen títulos como los de COFOPRI; sin embargo, en una situación en la cual
los dos grupos poseen títulos de propiedad se aprecia que hombres y mujeres tienes las
mismas probabilidades de acceder a un crédito (Field y Máximo (2004))6.
Otro estudio que analizó el impacto que tuvo COFOPRI en el mercado crediticio es el
trabajo llevado a cabo por Apoyo Consultoría (2003). Los financiadores otorgan un mayor
crédito en la medida que los colaterales tengan mayor valor, entonces si se logra
incrementar el valor de las posesiones, los propietarios gozarán de un incremento de la
participación en el mercado crediticio, esto es lo que realiza la investigación de Apoyo. Se
muestra que las propiedades formalizadas por COFOPRI hasta el tercer trimestre
ascendieron a 565,536 y se estimó que en promedio el valor aumentó en 925 dólares. La
investigación estima que a finales del 2003 se habría generado un beneficio económico de
US$ 523’120,800. Las mismas personas que vieron incrementar el valor de sus activos
disfrutaron de mayores porcentajes de aceptación de créditos cuando estos fueron
solicitados.
DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE COFOPRI EN LA ACTUALIDAD. Después de este
breve repaso sobre la literatura que cuantifica el impacto de COFOPRI en el acceso al
crédito, pasemos a mostrar la innovación del presente estudio, analicemos la
implementación y los cambios de los planes de COFOPRI actualmente, los cuales pueden
tener efectos nocivos en la efectividad de la institución7.

5 El objetivo principal del estudio de Field y Torero es examinar los efectos de los títulos de propiedad en las
diferencias de acceso a un crédito entre hombres y mujeres. Respecto a este punto, se demuestra que las
mujeres jefe de familia llegan a tener las mismas probabilidades de acceso que los jefes de familia varones.
6 Obviamente, aún hay diferencias pero estas no son significativas estadísticamente.
7 Hay que tomar en cuenta que debido contemporaneidad del análisis a realizar no se dispone de mucha
información formal y lo más próximo que se tiene son los casos reportados por medios periodísticos
sobretodo.

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Si bien es cierto que el otorgamiento de títulos de propiedad mediante COFOPRI tiene
efectos positivos en las posibilidades que tienen las personas de zonas rurales (y de las
personas en general) de acceder a un crédito hipotecario, en este estudio nos preguntamos si
este proyecto podría tener efectos más significativos de los que evidencia. En otras
palabras, el valor agregado de la presente investigación consiste en evaluar el potencial del
proyecto COFOPRI, veremos si hay problemas en su diseño o tal vez nos debemos fijar
más en su implementación.
Como se sabe, puede ocurrir que un programa público muestre la realización de los
objetivos propuestos; sin embargo, esto no asegura que se esté realizando de manera tal que
se desarrolle todo su potencial pues pueden existir, a groso modo, dos problemas, a saber,
en su diseño y problemas en cuanto a la implementación. Estos dos aspectos son los que
van a ser analizados para el caso de COFOPRI.
En primer lugar examinemos el diseño de COFOPRI. Recordemos que la población
objetivo del proyecto COFOPRI fueron originalmente las personas que ocupaban terrenos
que no estaban inscritos en registros públicos, las cuales podrían tener formalmente
propiedades y así hacer uso de sus derechos a plenitud. Sin embargo, hay que tener en
cuenta que todo programa debe ser finalizado cuando se haya cumplido el objetivo
propuesto, pues de lo contrario se pueden generar efectos no previstos y hasta perjudiciales.
En nuestro caso, COFOPRI es una institución cuya existencia ha sido expandida por el
Decreto Supremo N° 021-2002-JUS, examinemos pues cuáles son los efectos que ha
generado la ampliación de la vida de esta institución. Si la población objetivo ya ha sido
atendida, entonces es muy probable que las nuevas titulaciones que se generen
correspondan a personas que acaban de ocupara terrenos impulsados (incentivados) por la
facilidad de conseguir propiedades en mejores zonas. Entonces, las nuevas titulaciones
mayormente corresponderían a invasiones de propiedades privadas, pues estos terrenos son
más atractivos por la cercanía a las urbanizaciones. Estas observaciones coinciden con lo
mencionado por David F. Varela y Jorge L. Archimbaud (2006); a saber, “cualquier
iniciativa para otorgar títulos de propiedad puede crear problemas de «riesgo moral», en
particular en el Perú, donde la fecha tope para formalizar posesiones informales ha
cambiado varias veces en los últimos cuarenta años”. A pesar de que las estadísticas
publicadas por COFOPRI no permiten identificar la cantidad de titulaciones mediante
expropiación, funcionarios de esta institución “indican que la mayoría de las invasiones
posteriores a abril de 1996 se encuentran sobre zonas de riesgo o propiedad privada”
(Morris, 2004), lo cual refuerza nuestro argumento.
Siguiendo con el análisis del diseño de COFOPRI, según lo que se publica en la página web
de esta institución, es posible titular a una persona que tiene posesiones informales así
como a aquella que ocupa un terreno de propiedad privada. En este último caso, es
necesario demostrar que se ha ocupado el terreno como mínimo un año, entre otros
requisitos. El camino que toma COFOPRI para la expropiación generalmente es el de
solicitar la prescripción adquisitiva del dominio (cabe notar que este procedimiento es
facultad exclusiva de la municipalidad regional correspondiente). Si tomamos en cuenta los
intereses que tienen las personas por migrar hacia las regiones urbanas, notaremos que se
están creando incentivos para que los agentes ocupen terrenos del Estado, pero si hay otras
tierras más atractivas entonces estas serán invadidas a pesar de que pertenezcan a otra

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persona y de que ya estén tituladas. Si bien es cierto que el proceso de expropiación que se
sigue es legal, hay que notar que en la realidad los invasores van a desear apropiarse de un
terreno registrado aunque no cumpla con las condiciones para ser expropiado. Incluso en el
caso de que los invasores sean desalojados, este proceso genera costos para el propietario
del terreno y es muy probable que deba soportar enfrentamientos (como lo demuestra la
realidad). Este argumento tiene asidero en la realidad, tal como lo demuestra un conflicto
ocurrido entre una comunidad campesina de Characato e integrantes de la Asociación
Urbanizadora de Interés Social "Las Rocas". En este caso, los invasores tomaron seis (6)
hectáreas de la comunidad, tierras que estaban inscritas en la Superintendencia Nacional de
los Registros Públicos (SUNARP). En este ejemplo se aprecia que se generan costos en
aspectos legales y de tiempo para la comunidad campesina, pero lo que sobresale en el caso
citado es que COFOPRI dispuso el desmembramiento de la comunidad campesina a pesar
de que las tierras de las comunidades campesinas son inembargables, imprescriptibles e
inalienables de acuerdo a la ley Nº 246568. Cabe señalar que las autoridades se percataron
de estos incentivos perversos que generaba la medida, por ello en la ley 29320 se modifica
el artículo 21 de la ley Nº 28687 y en el inciso 3 se especifica que “en ningún caso se
ejecutan procesos de expropiación y formalización de terrenos ocupados por posesiones
informales constituidas con posterioridad al 31 de diciembre de 2004”.
A continuación analizamos el Proyecto de Ley Nº 11395/2004-CR presentado por los
Congresistas Michel Martínez González y José Luis Risco Montalván en setiembre de
2005. En el artículo 4°(De los Beneficiarios) se enuncia: “las familias de las posesiones
informales establecidas sobre zonas de riesgo declaradas por Defensa Civil, en afectaciones
de vías o aquellas excedentes por efecto de la remodelación de posesiones informales, serán
priorizados en la calificación para ser beneficiarias de los proyectos a efectuarse en el
marco de la presente Ley”. Estamos de acuerdo con que se desee proteger la integridad de
estas familias mediante el saneamiento de las tierras o por reubicación, pero hay que notar
que la medida mencionada a su vez impulsa que los migrantes ocupen territorios inseguros
pues los agentes se percatan de que así conseguirán una titulación de manera más rápida.
Entonces, estamos frente a una medida que puede azuzar una situación que justamente se
deseaba mitigar. Nuevamente, en el artículo 4° se especifica que en cuanto a los terrenos de
libre disponibilidad los beneficiarios serán preferentemente aquellos que accedan al Bono
Familiar Habitacional del Programa Techo Propio. Techo Propio es un programa orientado
a facilitar el financiamiento para la vivienda, dirigido a las familias peruanas con menores
recursos; y es deseable que una de las características sea “contar con la aprobación de un
Financiamiento Complementario de una institución financiera”. Sin embargo, para que una
financiera (frecuentemente son instituciones microfinancieras) otorgue un crédito a una
persona de bajos recursos es importante que esta cuente con una propiedad que se pueda
hipotecar. Este requisito no origina problemas para el programa Techo Propio, pero sí para
el diseño de COFOPRI como se demostrará a continuación. Recordemos que la población
objetivo de COFOPRI son las familias que no poseen propiedades inmuebles, entonces será
complicado que posean un apoyo financiero de un entidad tal como se establece en el

8 “Para darle terrenos a invasores en Characato, Cofopri mutila comunidad”. Obtenido de:
http://www.elbuho.com.pe/anteriores/web424/politica5.htm (como se mencionó anteriormente, se carece
de información formal por la contemporaneidad del tema, por ello recurrimos a la presentación de casos
difundidos a través de diferentes medios.

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programa Techo Propio, por ello es que decimos que hay un grado de incompatibilidad
entre lo se requiere para ser un “beneficiario preferente” y lo que en realidad es una familia
pobre. Entonces, se ve una ligera deficiencia en el diseño de la titulación que lleva a cabo
COFOPRI, ya que parte de la población preferente es casi inexistente.
Por último, veamos problemas en cuanto a la implementación. COFOPRI, como toda
institución pública, debe ser dirigida por especialistas en el tema sin tomar en cuenta la
ideología política a la que pertenezcan; sin embargo hemos sido testigos de malos manejos
en el otorgamiento de tierras justamente porque la mayoría de encargados de los proyectos
eran personas con los mismos afines políticos que el director de esta institución. En abril de
este año se dio una venta de un terreno de 300 mil metros cuadrados en una de las zonas de
mayor desarrollo y valor inmobiliario del sur de Lima; el terreno fue concedido por
COFOPRI por un valor de S/.4.908 cuando en realidad era valorado en US$ 12 millones9.
La venta favoreció al ex diputado aprista Oswaldo Chauca y se presume que fue bajo el
consentimiento de Omar Quesada, quien en aquella época era el secretario general del
partido aprista. El presente estudio no pretende indagar sobre la inocencia o culpabilidad de
las personas mencionadas, pero se muestran indicios sobre la deficiente titulación debido a
nombramientos sesgados hacia el partido político al que se pertenezca sin mediar en la
capacidad profesional requerida. En correspondencia con lo anterior el Dr. Francisco
Avendaño declaró en una entrevista que “COFOPRI tiene que ser una institución apolítica,
los funcionarios de COFOPRI de arriba a abajo tienen que ser técnicos, la cabeza de
COFOPRI no puede ser un político, tiene que ser alguien que sepa”10. Asimismo, se afirma
que esta institución realizaba malos manejos del presupuesto, así en el 2008 Omar Quesada
anunció que las metas del año se habían cumplido antes de lo planeado, por ello las
actividades se suspendieron, pero en realidad lo que ocurrió fue que el presupuesto se acabó
debido al aumento explosivo del personal, trabajadores en su mayoría del partido aprista.
Según Avendaño, “COFOPRI en nuestros días no está cumpliendo su labor, no está
trabajando como debería trabajar porque no tiene recursos, se ha utilizado como un botín
para sacarle dinero pero no está haciendo lo que debería hacer que es titular predios y ese es
un trabajo de técnico, jurídico, físico y legal”. Así pues se muestra que a parte de un
problema de diseño, posiblemente existen fallas de implementación debido a interese
políticos.

3. Conclusiones y recomendaciones de política
El presente estudio analiza la efectividad de COFOPRI a través del diseño e
implementación en la actualidad, lo cual refleja un aporte original o valor agregado en tanto
que no se han realizado estudios que contemplen estos aspectos.
Resumiendo, hemos identificado fallas de diseño y de implementación encontrando hechos
de la realidad y documentación relacionada que confirma lo mencionado. En primer lugar
evidenciamos que ya se han cubierto las necesidades de la mayoría de personas a las cuales

9 De El Comercio- “El presidente Alan García aceptó la renuncia de Omar Quesada al Cofopri”, Sábado 24 de
abril de 2010
10 En entrevista a Dr. Francisco Avendaño por revista Lawyer.

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estaba dirigida la creación de COFOPRI y una señal de esto son las nuevas invasiones
generadas, que pueden estar motivadas por los incentivos negativos que genera la
formalización de propiedades. Por otro lado, indirectamente se impulsa a que los invasores
consideren invadir terrenos privados ya que es posible la expropiación (aunque esto ya fue
corregido). Siguiendo con las fallas de diseño, identificamos que los invasores además de
invadir terrenos de propiedad privada, también se verán motivados a habitar zonas
riesgosas porque pueden ser reubicados con mayor rapidez, esto evidentemente pone en
riesgo el bienestar de las personas. También se ha sostenido que hay un conflicto entre una
parte de la población que se tiene como “preferente” y la “población real”, pues es
complicado que se pueda cumplir con uno de los requisitos (son preferibles aquellos que
acceden a un bono de Techo Propio, para lo cual es necesario tener un monto financiado
por una entidad). Por último hemos enunciado un problema de implementación. Tal como
se ha mencionado, la mayoría de los agentes encargados de llevar el proceso de titulación
no son los más calificados, sino que ocupan sus cargos por simpatías políticas con los
directores.
En conclusión, estas fallas van en detrimento de la confianza en los títulos de propiedad
otorgados por COFOPRI, así como concluye el doctor Avendaño: “actualmente, COFOPRI
no está otorgando títulos 100% confiables”. Entonces en realidad ya no se estaría
disminuyendo las asimetrías de información con la entrega de títulos como antes, sino que
ahora las financieras asignarían menos cualidades de colateral a los terrenos con títulos
emitidos por COFOPRI, pues se percibe que son plenamente confiables. Este es un
hallazgo que debe ser tomado en cuenta, pues estaría revelando que COFOPRI es infectivo
actualmente respecto a los beneficios que pretendía generar.
Respecto a las recomendaciones de política, en el diseño de COFOPRI se aconseja no
ampliar más el periodo de vida de esta institución, pues ya se abarcó a gran parte de la
población objetivo, lo que se está fomentando ahora son las invasiones. Así como se ha
decidido, es correcto no formalizar más los terrenos que eran de propiedad privada, pero
también es necesario expandir esta restricción a los demás terrenos. Por otro lado, es
necesario revisar los artículos del Proyecto de Ley Nº 11395/2004-CR. Finalmente,
anotamos que es recomendable que COFOPRI sea apolítica (como toda institución) pues
una entidad no podrá ser eficiente mientras este manejada por trabajadores mal capacitados.

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Anexo 1

Fuente: Carolina Rouillon Gallese, “La regularización de la propiedad urbana y su impacto
económico”


Anexo 2

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